2007.05.18 修改

 

 

Urban Regime Theory現在除了解釋美國公私部門間的關係外，更被延伸至解釋區域的關係、次級城市體系（Dowding在倫敦的案例所表示的城市中的自治區域），甚至是社區關係。 Regime Theory的發展，如Dowding所指出的，與其說是一個理論，不如說是一個概念。因為他在進行解釋、預測不同的Reigme模式、維繫、以及改變上，有著相當的限制。而不同學者（如Lauria）試圖整合不同的面向，試圖在進行案例的比較時，能透過加入人口的改變、經濟的重組（DeLeon等人）、聯邦挹注的資源（DiGaetano等人）、以及政治動員的改變，尤其是「進步」或「社會運動」形式聯盟的案例（DeLeon 1992, DiGaetano and Klemanski 1999）的變量，對治理聯盟的組成、預測以及維繫的方式做更有效的分析。（這是大家都遇到的問題，該如何整合。DiGaetano 2003年的文章有提出較清晰的困境說明）

 

 

但Urban Regime Theory目前的最大限制，就是在發展時仰賴不同案例的驗證以及萃取，以提供進行不同分析時的比較基礎。於是這個問題就形成了進行跨國比較分析時的麻煩，也就是概念的延展性的問題（也就是概念似乎受到環境裡已經形成的機制所限制）。

 

 

Bailey指出Regime概念所具有的柔軟性（Bailey 1999）似乎可以連結到目前的挑戰。也就是透過政治經濟、多元主義與制度主義的進行分析。這樣的概念讓Regime變得複雜。例如Dowding在應用上提出的「多重範疇」概念（Dowding 1999），使得分析變得複雜，並且在定義上含混不清。

 

 

本文試圖從Regime的原初案例找尋其基本的構成要素，並且尋找那些要素是跨越不同案例共同存在的。因此從Stone所提出的案例先開始，進一步找尋適用於美國與其他國家的脈絡，以及其運用的方式。

 

 

American Urban Regime Theory：

 

 

URT首先由Elkin (1987) 和Stone (1989) 提出。主要的命題，根據Elkin所述，美國地方政府的政策以結果來看， 其制度性的轉介結構是偏袒向商業利益的。這樣的制度性偏袒有三種主要特徵：

 

 

地方政府的收入，是依賴地區性的稅收成長和向私人發行的公債。公債需要仰賴民選官員在財務上的審慎，以及對於經濟成長的委託來說服企業購買。在健全的經濟環境下，都市的公債對於投資人較具吸引力，並且資產價值將會上升，確保都市的財務狀況。於是都市就擁有直接權力，選擇那些債卷或投資要優先成長。對於企業來說，財務問題將是會引起他們反感的。（Elkin 1987 30/31）

 

 

企業在美國是具高度移動性的。因此一間公司不會特別喜歡個別地方政府政策。他們可以到處移動。（Elkin 1987, p.33）

 

地方從政者仰賴私人的選舉聯盟。在美國的從政者，特別是地方層級，不受政黨政治的任期所束縛。在經濟發展上有好表現，被所支持的企業和其他從政者所接受才是政治成功的關鍵。（Elkin 1987, p.37）

 

 

根據Elkin的說法，這些結構中的要素，讓民選官員與企業分享彼此共同的利益來確保經濟的發展。地區從政者被定義成，民選官員和企業共同促進發展的聯盟結構的結果。企業的利益規範了夥伴關係的行為，並且在官員和企業共同分享目標之後，就不需要一個公開的指揮結構。Elkin強調，這樣的結構形成制度性的轉介，並且市民對這樣結構的控制（popular control）將可藉由跨州╱跨聯邦的行為達成。（Elkin 1987, p.103）

 

 

Elkin的 Urban Regime 關係並不是單向的，他提出型態上，不同Regime產生的三種不同的經濟型態：聯邦制（federalist）；多元制（pluralist）；企業精神制（entrepreneurial）。（1987. Pp. 61-82）這樣的政治經濟關係展現了對於向商業利益的偏好的不同程度：越後者的偏好越強大。然而，這樣的偏好會都出現在三種型態之中。

 

 

根據Stone對於建立多元機構政府所作的整理， 美國的URT理論到目前並不是均一的（1989）。 Elkin和Stone所界定的核心問題，也許可以延伸出：由於地方政府在財務結構上依賴企業團體，地方政府表現出偏向長遠商業發展的利益—雖然不一定完全偏袒。Elkin或Stone都一致界定了組織的多變性，和那些仰賴地方政府和私人部門資源，產生治理能力，以組成具有遠景的組織的線索。

 

 

 

Urban Regime Theory in Comparative Perspective: The Structure of United Kingdom Local Government & Business Group Relationships

 

 

 

使用URT作為分析都市夥伴關係政策的切入點，具有雙重的潛力：首先，他界定了兩項結構因素─焦點行為者╱代理者的情境因素。這可描述為彼此獨立的可變性：1. 聯邦╱州的政策和彼此分別獨立的變化。 2. 解釋中介性質的地方政府╱企業的關係如何因為財務的依賴性成為中產階級（meso level）─本理論的主要關鍵。接下來，URT描述不同代理者彼此從那些多變性所發展出的關係。

 

 

 

這些明顯的證據，顯示英國的地方政府和解釋美國地方政府的URT理論並不完全一致。批評者和支持者都共同指出，英國地方政府的資源依賴關係與美國有顯著的不同。在英國，中央政府仍然支付地方政府絕大多數的財政需求，而美國的地方政府的收入則是靠自己的財產、稅金或是來自其他部份的收入。因此，浮現出的問題就在於：政府和企業間的結構性關係代表了什麼？以及這樣的關係在英國，以什麼樣的特徵顯現？在英國，URT通常被應用來解釋公私部門間的夥伴關係。而這樣的話，是否代表政府所建立的結構性關係是建築在仰賴企業的資源上呢？

 

 

 

英國與美國在企業和政府的夥伴關係上，有顯著不同的特徵。Stone的理論宣稱，美國的地方機關間的關係，是非正式的互賴關係（relatively informal）。（Stone 1989, p.4）所謂的非正式互賴關係，是因為財務上的不確定性造成正式關係變得無關緊要。英國的企業和政府間的夥伴關係，宣示了他們是透過更正式的協議來建立，例如單一預算（Single Regeneration Budget-SRB）（GoR 1995）。如果夥伴關係重現了英國企業與地方政府間，結構性依賴關係的趨勢，那麼分辨不同結構性組合將比直接觀察財務上的依賴來得重要。

 

 

 

直接套用美國的理論的話，將會在比較上，產生兩個假設。首先，企業集團在都市更新政策上，影響地方政府的程度；第二，企業所偏好的利益是否能受到地方政府的規範，而不至於影響到制定的政策？為了要使比較適當，結構性的約束（structural constraint）在這裡定義為一個獨立於地方政府權威之外的要素 。因為地方政府權威可能在一開始就偏向企業團體的偏好。這樣的定義，依舊將企業的結構性依賴視為核心，而非視為結構中的一環而已。「例如，在英國和美國，如果地方政府與企業團體間的夥伴關係表現出一樣的依賴性，那麼URT核心的假設就是有效的。」

 

 

 

這樣的方向，對於思考那些大多由工黨掌握的英國地方政府的政治目標是有用的。假設那些地方政府與企業團體都願意接受不顧一切的經濟成長，是不太合理的。工黨的議會在收入，或是選舉基金上並不依賴地方企業團體。並且他們往往堅持一些企業團體並不喜歡的團體利益。他們認為商業利益和社會利益是站在相反的立場，社會資源的分配是一場零和遊戲，並假定了商業的發展必定會犧牲社會的利益。這引發了爭論，卻也是Elkin的URT理論比較的起點：商業的議題越是發展，就越容易犧牲社會的利益。

 

URT的中心想法，認為地方政府的策略，通常會嘉惠商業利益的發展。而在英國，有沒有已存在的政策是嘉惠那些站在與商業利益相反立場的利益呢？由以上文章可推知英國和美國的政商關係，在關係和結構上是有區別的。因此，無論政策是否在原初時想要嘉惠企業團體，這樣的事實都不應該成為分析的焦點。如果這有表現出全面性的政策，向由企業團體所提出的特殊取向政策妥協的獨立性，那麼URT的比較才是有效的。

 

 

 

 

Methodological Issues in the Comparative Literature

 

Policy Network Analysis Revisited

 

 

 

Stoker & Mossberger  (1994) 發展出URT的幾種類型：有機型（organic）、工具型（instrumental）和象徵型（symbolic）。從五項構成聯盟的元素來定義：目的、誘因、對目的的了解、網絡聯盟的緊密程度、以及外在政治環境的系絡。有機型的定義是有一致的利益、保守主義、以及排他性；工具型的定義，是大多為了發展的目的，以經驗事實為基礎、對於目標計畫務實。例如Stone所提出的亞特蘭大案例；象徵型則是，成員對於利益的認定一致性低、充滿衝突。象徵型一般來說，是因為需要去接受一個新的想像，或是改變原有的方向。對於經濟發展的目的的傳遞，是來自於根據都市認同所選擇的價值。強化經濟發展策略的原則，是加強對於都市未來的想像。

 

Stoker & Mossberger 認為 Urban Regime Framework是否有效，在於是否能夠在理論上對於解釋中間階級提出貢獻，以及幫助我們了解都市演變的多樣性。（Stoker & Mossberger 1994. Pp.196/199）他們也發現在英國的案例中，URT和PNA（Policy Network Analysis）的相似性。Benson將政策網絡描述為：

 

一叢組織內資源互相依賴的成員間彼此的聯繫，以及與組織內擁有不同資源依賴關係叢聚的關係。（Benson, cited in Rhodes 1990, p.304）

 

比較URT與PNA的模型，在實質上並沒有什麼不同。Rhodes/Marsh所提出的PNA，與URT的有機型非常相似。這樣的議題網絡（issue network）對於利益的包含或是排除，與象徵型URT很類似。

 

 

 

Stoker & Mossberger並沒有試圖分別URT和PNA在型態上的一致性。比方說「競爭性協議」（competitive agreement）在象徵型regime中，就和「議題網絡」有不同的優先性（1994, p.206）。無論是議題網絡或是象徵型URT，都擁有對於衝突的一般性認知缺乏的特點。比較Stoker & Mossberger所提出的幾種模式之後，英國的URT在內涵上似乎並沒有顯示與政策網絡的不同。URT與PNA之間的相似性令人困惑，這些疑點也還未在發展中的幾種URT模式中，被清晰區別出來。比方說，這並沒有宣稱這些分類是只能被套用在地區治理的方面，或是可以被套用進單一政策領域。

 

 

 

Bassett認為URT和PNA是不同的，他認為URT最適合應用在解釋整個都市的治理上。PNA則適合用來解釋不同政策的背景：在意識形態上的獨立和多樣性，阻礙了貫穿整個政策的主導性政治的出現。這樣的架構暗示在都市治理上，發展的聯盟關係和Urban Regime到政策網絡有了理論上的一致性；從集中於單元的強有力控制到分散多元的治理。

 

 

 

Stoker & Mossberger承認在美國URT結構中，企業所享有的特殊地位。（1994, p.197）但是其所發展的分類，無法特別細膩指出參與者間的權力關係。Stone提出，Urban Regime是為了創造治理的能力，例如「向誰施予權力」（power to），被Stoker & Mossberger認為是Regime形成的第一項原則。（1994, p.197）在美國的模式中，地方政府的商業政策被視為第一優先，並且因為有財務上的壓力，其治理的能力取決在是否能夠達成企業的發展目標。這樣的假設，導出了是誰在這樣的Regime裡面得到利益，以及如何得到？什麼樣的模式才是標準的？

 

 

 

也就是，URT的幾種類型，只將不同Regime分類，卻無法讓我們深入核心了解。Dowding認為，Rhodes/Marsh的PNA模型，並無法分辨獨立以及非獨立的變項。（Dowding, 1994, p.9）同樣的問題也出現在Stoker和Mossberger的分類中。例如在有機型分類中，聯盟的內涵是一種政治性聯合，而在象徵型中，則是競爭性的協議。這只是對於主要聯盟成員中的一般性的關係的描述。在URT中，獨立的解釋變項是財政的依賴。URT是建築在假定中間階級受到結構性壓力，進而解釋地方政府的政治力量與治理能力。

 

 

 

Stoker & Mossberger的分類，將地方政府與企業團體間的關係做了良好的分類。但這並無法解釋政治或是經濟現象，無論是獨立於結構之外的行為者，或是在結構之中的行為者。Stoker & Mossberger試圖將他們的比較能夠套用到美國之外。

 

 

 

Globalization, Capital Mobility and Regime Formation

 

 

 

全球化在解釋比較性URT中，是一個關鍵的變項。Harding認為跨國的經貿流動導致以國家為基礎的經濟失效。對於地方政府來說，全球化有兩個影響：產生類似EU的超國家階層組合；在國家體系之內，對於經濟政策的權力和責任產生分散。Harding特別指出，1970s~1980s年代歐洲經貿結構的重組，可以被認為是跨國公司、跨國資本和各地方政府間競爭並且聯盟的展現。（Harding 1994b, pp.369~372）

 

 

 

Harding的說法，認為Urban Regime的關係受全球經貿體系的影響大於地方公共政策。而Elkin和Stone則認為Urban Regime是一種制度性的結構。在觀察比較性Urban Regime和以美國為觀察對象的Urban Regime時，產生了一個問題：全球流動的資本或是著根於地方的資本影響地方政府的程度與方式。Harding認為，美國「去中心化的資本模式」對於地方聯盟中的企業來說是一項激勵要素。Elkin則持相反意見，認為美國企業在相關空間的移動性（relative spatial mobility of business in United States）對於地方政府來說是一個壓迫，當那些地方政府無法負擔企業所想要的投資條件時。

 

 

 

而這兩個取向不一定是相反的命題，更重要的是，在那些不同以及還未能解答的解釋之間留下想像空間以及緊張關係。一般說來，上述兩種說法都有可能是真的。如果Elkin是正確的，那麼企業的移動性，將會增加地方政府留住他們的壓力；如果Harding是正確的，對於個別地區的依賴性將變成美國企業選擇與地方政府合作形成聯盟的一種誘因，並且有可能使地方政府在政策發展上更具有獨立性。

 

 

 

Distinguishing between Form and content in Urban Relations

 

 

 

在仔細將美國URT的發展和其聯盟發展做出經驗性的分辨之後，Paul Lawless利用Sheffield Central Area Study（CAS）作為一個具體的案例。（Lawless 1994）Lawless展現了Sheffield City Council在政策的型塑和夥伴關係的建立上扮演領導的角色。這個案例顯示，因為地方政府扮演主導的角色，於是夥伴關係的內涵就不是由企業設定，也由此駁斥了URT理論。雖然Lawless的方法很清晰，但他的案例也顯示出一個問題。Sheffield Council並沒有辦法在這樣的夥伴關係中，繼續其原有的社會政策目標，而轉變專注在發展的目標上。

 

 

 

根據Lawless所描述，地方政府並無法調和發展的目標與社會政策的目標。Lawless在思考地方政府時，忽略了一個要點：地方政府本質上的角色，而非之後所扮演的角色。（The key issue is the nature of the role, not its extent）Seyd暗指CAS這案例中，議會的想法已經從社會主義轉變至企業家精神主義。（1990, p.335）Lawless的研究在相當程度上指出CAS這一例中，商業目標已經取得優勢的地位。由於焦點在地方機關間彼此關係的模式，尤其是地方政府的領導模式，而非商業的目標或產出，使得最後證明了URT的可信度。

 

 

 

Drawing Consistent Theoretical Conclusions from Similar Evidence

 

 

 

比較Lawless與Ballesteros所採取的研究途徑後，那一個有可能成為比較性的URT建築的架構呢？在美國的模式中，由於存在互賴互享的目標，地方政府的政治策略大致上與企業團體符合。Ballesteros（1994）則採取Stoker & Mossberger的象徵型Regime概念，認為民選的權威是聯盟模式的關鍵：透過權力的應用，地方政府可以將他們對於地區發展的想像套用，可以塑造Regime。

 

 

 

這兩人都同意地方政府扮演中心的角色。但他們對於比較的方法就完全站在相對的立場。Lawless在對於美國的模式作比較時，提出了清晰的方法；而Ballesteros雖然採用了URT的專有名詞，卻沒有針對理論做出適當的回顧。

 

 

 

Conclusion

 

 

 

這份文章針對目前發展的幾項有關比較性URT的研究途徑做出一個回顧，並且提出應該將焦點放置在那些關鍵的問題點上，也說明URT與PNA之間比較起來，在那些部份還模糊不清。

 

 

 

目前，在美國的模式中，標定出比較性URT研究中的核心假設以及其關係，還相當困難。因為整個研究的文本是非常多變的，因此要將目前的理論套用至英國還充滿了許多待解決的疑惑。比較性URT理論，只有在能夠更清晰切分出與其他理論的分際，以及能夠在美國的模型中做出更清晰的連結，這個理論才會對於了解地方政府的公私關係上提供更有效的幫助和視野。